La loi Bakajika face à la souveraineté : un vrai-faux débat

Publié le par Munsa Nzinga Kandombe

 

La loi Bakajika face à la souveraineté : un vrai-faux débat


Par  Le Potentiel

 

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« Mon peuple périt par manque de connaissance ». Cette sagesse biblique s’est énormément vérifiée à la veille du référendum constitutionnel du 18 décembre 2005. Il y a eu floraison d’une incroyable contrefaçon des dispositions constitutionnelles futures, taxées de fragiliser et d’hypothéquer les droits de l’Etat sur son patrimoine foncier. En partant d’une fausse idée selon laquelle la loi Bakajika affirmait que « le sol et le sous-sol appartiennent à l’Etat », une forte opinion l’a opposée à l’article 9 de la future Constitution. Il faudra remettre les concepts à leur juste portée : un vrai-faux débat.


L’article 9 de la future Constitution stipule ce qui suit: « L’Etat exerce une souveraineté permanente sur le sol, le sous-sol, les eaux et les forets ainsi que sur les espaces aérien, fluvial, lacustre et maritime congolais, la mer territoriale congolaise et sur le plateau continental ». La substitution du mot « propriété » par « souveraineté » a soulevé une flopée de controverse, inutilement dramatisée.


En effet, en étudiant la division des biens dans leur rapport avec ceux qui les possèdent, on aboutit aux biens appartenant aux personnes physiques ou morales, du droit privé et du droit public. Plus spécialement les biens appartenant à l’Etat, qui relèvent soit du domaine privé. Le domaine public de l’Etat s’entend au au sens des biens affectés à l’usage de tous à celui des services publics, non susceptibles de propriété privée et bénéficiant d’une protection spéciale de la part de l’autorité publique. Il se subdivise en domaine public foncier, et immobilier.

 

PATRIMOINE DE L’ETAT

Le domaine public foncier comprend le domaine maritime, fluvial et lacustre ; les voies de communications par terre et par air ; le domaine public militaire ; les mines. Pour plus de détails, il faudra préciser que le domaine maritime comprend, entre autres, les rivages de la mer, jusqu’à la limite des plus hautes marées. Le domaine fluvial comprend les bords des fleuves et rivières, navigables ou flottables sur une profondeur de 10 mètres à partir de la ligne formée par le niveau le plus élevé qu’atteignent les eaux dans leur crue périodique. Le domaine lacustre comprend le lit de tout lac et celui de tout cours d’eau navigable, flottable ou non. Le domaine militaire comprend, entre autres, les casernes, les champs de tir et ceux réservés à l’entraînement. Les autres articulations du domaine foncier sont les routes publiques, les chemins de fer d’intérêt général ou local, les plaines d’aviation, les cimetières, les parcs nationaux…


Depuis l’Etat indépendant du Congo, la colonie s’était réservé la gestion du domaine public, mais s’était engagée à accorder aux particuliers des droits réels fonciers sur son domaine privé, sous forme des cessions ou concessions. Avant l’indépendance, il y avait quatre structures compétentes pour octroyer des cessions et des concessions. Ces pouvoirs concédant étaient : la Colonie, le Comité spécial du Katanga, le Comité national du Kivu, et la Compagnie des chemins de fer du Congo supérieur aux Grands Lacs africains. A la veille du 30 juin 1960, tous ces pouvoirs concédants vont disparaître pour laisser l’Etat congolais seul propriétaire du domaine privé.

 

LOI BAKAJIKA

Sous la Loi-Fondamentale de 1960, jusqu’en 1964, aucune disposition juridique majeure n’a été prise dans le domaine foncier ou minier. Il faudra attendre la Constitution du 1er août 1964, dite de Luluabourg, pour trouver l’art. 43 qui, en son alinéa 4 précisait qu’«une loi nationale réglera souverainement le régime juridique des cessions et des concessions foncières faites avant le 30 juin 1960 ».


C’est sur cette base constitutionnelle, que le député Bakajika-Bantu fera sa proposition de loi votée par la Chambre des députés le 28 mai 1966, et promulguée par le Lieutenant-Général Joseph-Désiré Mobutu sous forme d’ordonnance-loi du 7 juin 1966. Ainsi, ce qu’on appelle couramment « Loi Bakajika » n’avait jamais dit que « le sol et le sous-sol congolais appartiennent à l’Etat ». C’est faux. Ce texte avait trois articles, dont le premier portait que : « La Rdc reprend la pleine et libre disposition de tous ses droits fonciers, forestiers et miniers concédés ou cédés avant le 30 juin 1960 en propriété ou en participation à des tiers, personnes morales ou physiques ». Le deuxième article précisait que : « La Rdc procédera souverainement à la répartition des droits d’exploitation ou de gestion de ses ressources naturelles forestières et minières ».


La Loi Bakajika n’avait aucune prétention de modifier la nature des droits de l’Etat sur le sol ou le sous-sol. Elle partait seulement du constat que plusieurs détenteurs des certificats d’enregistrement sur les cessions et les concessions abusaient de leurs propriétés au détriment de l’Etat, pire plusieurs Européens ayant fui le pays depuis l’indépendance avaient abandonné leurs plantations.


Face aux énormes besoins en argent du pays, cette ordonnance-loi annulait tout simplement les cessions et concessions octroyées avant le 30 juin 1960. Les anciens bénéficiaires devaient réintroduire de nouvelles demandes, moyennant paiement des frais devant renflouer les caisses du Trésor public. La mauvaise application de cette loi, par un personnel non outillé, poussera à son abrogation. En effet, la révision constitutionnelle, qui affectera la nouvelle Constitution du 24 juin 1967 le 31 décembre 1971, modifiera son art. 14 en insérant un art. 14 bis : « le sol et le sous-sol zaïrois, ainsi que leurs produits naturels appartiennent à l’Etat ». Cette formulation sera reprise dans toutes les Constitutions, jusqu’à celle de la transition, dont l’art. 9 dit que : « le sol et le sous-sol appartiennent à l’Etat… ».


Plusieurs chercheurs juristes, parmi lesquels nous-mêmes, avions souvent fustigé cette disposition constitutionnelle pour sa pauvreté, ses lacunes et son absence de prise en compte de la complexité du patrimoine foncier de l’Etat, qui ne se limite pas qu’au sol et au sous-sol. En outre, le droit de l’Etat, la propriété n’était pas appropriée. En effet, c’est un simple concept de droit privé, qui ne rend plus compte de la réalité quand, par exemple, l’on aborde l’espace aérien, la mer territoriale, le plateau continental. Ici, on ne parle pas techniquement du droit de propriété, mais d’exercice de la souveraineté. Même là où l’on peut appliquer la notion du droit de propriété, l’on constate que par sa nature, ce droit peut être démembré ou fractionné pour produire soit l’emphytéose, la superficie, l’usufruit, la copropriété…

 

SOUVERAINETE

La formulation de l’art. 9 de la future Constitution est plus complète, du fait de prendre en compte tous les contours du domaine public de l’Etat : le sol, le sous-sol, les eaux, les forêts, les espaces aérien, fluvial, lacustre, maritime, la mer territoriale, le plateau continental. La nature du droit de l’Etat sort du secteur étroit du droit privé, pour escalader les cimes des prérogatives de puissance publique. En effet, en droit public international, l’Etat se caractérise par trois éléments constitutifs : le territoire, la population et le gouvernement. On y ajoute un élément très décisif, qui différenciera l’Etat des autres collectivités publiques. C’est la souveraineté, appelée la « summa potestas », donc le « pouvoir suprême ». On l’appelle en droit constitutionnel interne « l’autorité politique exclusive ».


Le concept souveraineté se démarque de l’indépendance en ceci que l’indépendance s’analyse comme la non-dépendance d’un autre pouvoir dans les relations extérieures. La souveraineté s’étend de la pleine liberté de décision et d’action de l’Etat concernant les affaires domestiques. Selon le professeur Lunda Bululu, « parce que souveraine, une collectivité étatique peut agir discrétionnairement, mais en conformité avec le droit international ». Plus prolixe, Gicquel professe : « La souveraineté de l’Etat, donc limitée, constitue aujourd’hui le critère juridique de l’Etat jusqu’aucune autre collectivité, sujet de droit international, n’en est titulaire. Ainsi, l’Etat a un certain nombre d’attributs : droits de législation et de réglementation, de justice, de police, de battre monnaie, de légation, de lever et d’entretenir une armée, accéder à la fonction publique et celui de conférer la nationalité entre autres. Ainsi, ce qui caractérise l’Etat, c’est l’exercice solitaire de ses droits dits de puissance publique ».


Le concept de propriété s’avère inapproprié, quand on envisage par exemple la mer territoriale ou le plateau continental. Ainsi, au terme de l’art. 2 al. 1 de la Convetion sur le droit de la mer, il est dit que « la souveraineté de l’Etat côtier s’étend, au-delà de son territoire et de ses eaux intérieures et, dans le cas d’un Etat archipel, de ses eaux archipélagiques, à une zone de mer adjacente désignée sous le nom de mer territoriale ». Parlant du plateau continental, l’art. 77 de la même Convention dit, en son premier alinéa que : « L’Etat côtier exerce des droits souverains sur le plateau continental aux fins de son exploration et de l’exploitation de ses ressources naturelles ».


Ainsi qu’il vient d’être démontré, la formulation actuelle de l’art.9, al.1 est plus exhaustive dans la prise en compte de tous les compartiments du domaine public foncier, lacustre, fluvial, aérien et maritime. En outre, le concept « souveraineté » recadre parfaitement l’étendue et la nature des prérogatives de l’Etat sur tout son domaine public naturel. En tout cas, mieux que la notion privatiste de « propriété ».


TSHILOMBO MUNYENGAYI


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